绪 论

说起东北，人们很容易想到引人入胜的林海雪原、丰富的矿产及油气资源、幽美的自然环境；以及在新中国成立后直到改革开放初期，东北具有“共和国长子”“工业摇篮”等诸多美誉，并为社会主义经济建设做出了巨大的贡献。然而, 随着中国经济进入了一个新的发展时期，东北老工业基地的经济发展明显放缓。

2003年，中央提出振兴东北等老工业基地的区域发展新战略，开启了第一轮东北振兴。东北振兴，也从此成为了国家战略。之后的十余年时间里，东北地区经济发展曾一度出现了积极向好的新局面，经济增长速度超过了全国的平均水平。然而，近几年来，东北地区经济发展再度出现瓶颈，甚至出现了“投资不过山海关”的消极观点，严重阻碍了东北地区的经济发展。

2015年，习近平总书记在吉林省调研期间指出，东北老工业基地的核心症结是体制机制和结构问题，必须从完善机制体制入手，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制。2016年，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议黑龙江省代表团审议时发表的重要讲话精准指出：“深入推进法治建设，着力打造全面振兴、全方位振兴好环境。法治是一种基本的思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。”李克强总理也提出，东北地区要通过不断深化改革添动力，推进简政放权、放管结合、优化服务改革，开展优化投资营商环境专项行动，推动“法治东北、信用东北”建设。

国家为新一轮东北振兴提出了一个重要的方向，那就是通过法治来优化东北营商环境，从而助推东北全面振兴。

一、法治化营商环境对经济发展的重要意义

“营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司（IFC）的“Doing Business”项目调查。营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。

但也有人说，营商环境就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场狂欢。曾经有一段时间，为招商引资，各地纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式，终究不可持续。

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议时一针见血的指出：“法治是最好的营商环境”。营商环境法治化，是经济发展的基石，对经济发展具有举足轻重的战略意义。法治营商环境是最稳固的营商环境。

习近平总书记还指出，法治是一种基本的思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。可以说，这是对法治化营商环境对经济发展重要意义的最准确的概括。具体而言，笔者认为还有以下体现：

（一） 法治能依法平等保护各类市场主体产权和合法权益

我国是公有经济为主，多种所有制经济协同发展的经济发展模式。因此，在市场经济环境下，平等的保护各类市场主体的产权，尤其是私人产权就显得尤为重要。可以说，产权制度是社会主义市场经济的基石，做到产权清晰且平等保护，就是保护生产力。

同时，依托产权，伴随着经济的发展，产权所有者会拥有和不断增加各种合法权益，对这些丰富多彩的合法权益，要予以一并充分平等保护。这样，让营商环境更温暖，企业经营更有安全感，才能让企业家们没有后顾之忧，放心并全力打造“百年老店”、“民族品牌”，从而使经济得以持续发展。法治既是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障。

（二）法治能尊重市场经济规律，让政府和市场的边界更加“泾渭分明”

受传统计划经济的影响，我国过去往往是政府在市场中扮演了“婆婆”的角色，企业本该去找市场，却要去找市长。而政府按照传统的“官本位”思想理念来管理市场，又导致准入文件繁多、审批程序繁琐。企业为了上项目“说破嘴”“跑断腿”的事屡见不鲜。

解决问题的关键，就是要处理好政府和市场的关系，厘清“有形之手”与“无形之手”的边界。而只有通过法治，才能将这一边界真正意义上“泾渭分明”，不再出现“权大于法”的现象，从而构建亲清新型政商关系。

（三） 法治能将“放管服”改革推向纵深，增强企业的获得感

“放管服”改革已经深入，然而，与人们的期盼和经济社会发展的要求相比，仍有较大的差距。一些浮于形式导致的不到位、不配套、不衔接等问题，都是打造优质营商环境的“拦路虎”。只有通过法治，加大“放”的力度，强化“管”的能力，提升“服”的水平，把该放的放彻底，该管的管到位，该服的服到位，着力通过打造优质法治化营商环境来亲商、安商，增强企业的获得感。

（四）法治能构建起统一开放、竞争有序的市场体系，打造出公平公正的竞争环境

市场经济应该是竞争有序、公开透明的经济，市场主体应当货真价实、公平竞争，不得以次充好、不得垄断涨价。因此，需要对市场进行有效监管，打造一片公平竞争的市场环境。而只有通过法治，才能真正使监管既能成为“利剑”又能成为“公平秤”，既能让市场主体也能让消费者同时吃下“定心丸”。

（五）法治有助于建设诚信政府、诚信社会体系

近年来，社会出现了道德滑坡、诚信缺失的迹象，市场经济活动中存在着一些“潜规则”，“劣币驱逐良币”的现象，这会导致政府公信力和社会诚信度降低。建设法治化营商环境，有利于政府树立诚信政府权威，有利于建设社会信用体系，使市场主体受到信赖利益保护原则的保护；同时，也有利于建设一个良好的公共秩序和淳朴的习俗，传承中华传统美德。

二、东北地区法治化营商环境的短板

优化营商环境，须坚持问题导向。一些问题由来已久、根深蒂固，成为营商环境的短板，企业不堪重负，破坏了市场生态，已经成为经济发展的绊脚石。“木桶原理”最好的诠释了短板的内涵，短板是制约木桶盛满水的根本性因素。

（一）法治建设不足、发展软环境欠佳

资金、技术和人才是发展经济的基础条件，只有法治环境的建设成熟，人力、物力和财力才会得到保障。在良好的法治环境中，东北老工业基地振兴的步伐将大大加快。但基于相关数据分析，东北三省与发达地区的法治环境还有较大的差距，在产权、税收、民营和中小企业方面的法律法规的数量明显低于发达地区。（详见表1）

表1：东北三省与发达地区法治环境（法律法规）对比

表1数据来源：北大法宝法律数据库

在营商的制度建设上，有些地方过于强调对重点领域、国外投资等企业的政策扶持，对其他市场主体在某种程度上不够公平；营商法律法规在一些领域仍然处于空白状态，部分法律规定的配套实施意见、执行标准等不能及时出台，法律实施达不到应有的效果。同时，还存在法律规定不统一、法律规范间缺乏必要衔接等问题。

（二）法治意识淡薄、“官本位”思想严重、“权大于法”观念根深蒂固

一些政府部门或者具有行政职能的单位，法治意识淡薄、不懂法不敬法是影响营商环境最突出的症结问题。认为在管辖的“一亩三分地”里自己说了就算；有的认为依法办事条条框框多，只要能“摆平”“搞定”，什么办法都可以用；“拍脑门”“想当然”等惯性思维根深蒂固。

在政务服务上，个别地方对已取消的审批事项落实不到位，政府不当干预市场的现象仍较为突出。在一些地方，手续繁琐、效率低下、遇事“推绕拖”等办事难现象依然存在；有的政府部门缺乏诚信，有的干部新官不理旧账；有的部门不依法行政，随意执法、“小鬼难缠”；有的把企业当“唐僧肉”，个个得而尝之；有的市场准入门槛高，搞地方保护，各种隐性壁垒不同程度存在，等等。而这些地方营商政务服务缺乏有效制度监督，在加强政府绩效管理，规范和健全首问责任制、限时办结制、责任追究制等方面尚缺少制度设计，对行政服务行为缺少效能监察，在接受群众监督和评价方面机制仍不健全。

一些地方政府“趋利”执法倾向严重，损害商事主体各项权益。市场经济是法治经济，但绝不是 “执法经济”。东北一些地区存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。个别执法人员素质偏低，重罚轻纠，甚至只罚不纠，重实体、轻程序，越位、缺位、错位问题仍然比较突出。

三、塑造法治化营商环境的几点建议

十八届四中全会指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款”。

（一）加强法律体系建设，建立优良法律环境

良好的法律环境是市场经济和社会生活应当遵守的规则，良好的法律环境是营商的前提和依据，营商环境与立法质量成正比。因此，要健全营商法规规章，不断完善企业经营的法律环境，为建设法治化营商环境提供顶层制度支撑。完善的营商法律体系是促进市场主体守法经营、依靠规则和法律健康运行的前提和保障。应借鉴国际先进经验，将保障营商主体的运营纳入制度化、规范化和法治化轨道。以国家的相关法律法规为基础，全面清理不合时宜甚至阻碍法治化营商环境的法规规章。

进一步完善涉及营商环境的法规体系。一是树立以人为本、立法为商的理念，通过立法促进和保护营商环境。改变以往有些立法过于强调对重点领域、国外投资或国有投资进行政策扶持的做法，对其他市场主体创造公平竞争的立法待遇。二是要加强程序性规制建设，保障规则公平、机会公平和权利公平。三是要发挥商事主体的主观能动性，畅通企业充分参与的渠道。相关立法过程应吸引更多方面的参与，充分发挥各地工商联作为企业界的代表的作用，扩宽商事主体广泛、有序参与地方立法的渠道，进行有效的论证和成本分析，商事主体的利益才能充分得到彰显。四是要努力填补营商法律法规部分领域的空白状态；审批事项取消、行政权力下放等重点改革事项需要及时对法律法规做出调整。五是要关注立法与营商实际工作中存在的脱节现象。及时对立法中的原则性规定，出台配套实施意见、执行标准等，使法律实施达到应有的效果。

（二）培树法治意识、契约精神

强化法律意识提高法治素养，为打造法治化营商环境提供思想支撑。营造良好营商环境，必须将法治观念贯彻到位，使之深入人心。抓住领导干部这个“关键少数”，切实提高领导干部依法办事能力，推进领导干部依法行政，促进营商环境的持续优化。着力提升人民群众法治意识，夯实法治化营商环境的群众基础。注重推进企业法治文化建设，建立企业经营管理决策层及管理人员法治培训制度，做到普法教育常态化。

所谓契约精神，其实就是一个诚信的概念，倡导的是一种平等、尚法、守信并且为社会公认的行为准则。契约精神从本质上来说是一种尊重规则的意识,只有让依照规则办事成为一种行为习惯,现代社会才能成为一个真正意义上的法治社会和市场经济社会。当前,我国在市场经济活动中存在道德滑坡、诚信缺失的现象，因此，需要社会中各个主体严格遵守契约,按照契约精神行事,社会诚信体系才得以重新树立，才更有利于社会的发展和进步。

培树法治意识、契约精神，尤其需要加强政府机关和司法机关工作人员的契约意识的培养，建立健全社会的契约机制,维护社会的公平正义,大力宣传契约精神,使得全社会的人民群众都以诚信守法为荣,以违法背信为耻,使得契约精神深入骨髓,成为人与人、人与政府相处的必备要件。

（三）转变政府角色，政务服务法治化

法治营商环境要求政府角色由“主办+主唱”转为“主建+服务”，更加突出企业的“主力+主角”定位，厘清政府与市场的边界，落实市场配置资源的决定性作用。

转变政府角色要求科学定位政府职能、优化配置部门结构。权力清单制度和责任清单制度从行政行为合法性角度将政府置于权力的牢笼中。结合东北地区营商环境现状，首先，要厘清各部门职权交叉、重叠及空白部分，加强政府与企业间的信息共享及有效对话，切实有效的提高行政效能。其次，政府要进一步深化行政审批制度的改革，推行阳光审批工作的落实。再次，政府要推进部门合作，利用联合执法、联合监督等方式进一步提升政府的行政效能。

政务服务法治化要求政府：一是推行行政执法公开制度。细化制定行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，严格禁止无法定依据或者未经法定程序，影响、阻碍企业正常生产经营活动的执法行为。二是加强行政执法标准化建设。建立行政执法用语标准、流程标准和文书标准，建设行政执法标准体系，全面推行“教科书式执法”；推动建设跨领域、跨部门、跨层级的信息资源共享执法平台，实现行政执法和监督自动化、信息化、智能化、智慧化。三是完善涉企公共法律服务体系。积极拓展公共法律服务业务领域，在总部经济、产业园区、资产并购、招标投标、知识产权、股权流转、金融证券、涉外贸易等领域为企业提供全面、专业、精准的法律服务；创新服务方式，逐步尝试实施上门服务、延时服务、节假日服务、网络远程受理、窗口式、一站式集成服务，建立企业法律援助“绿色通道”，开展企业“法治体检”。

（四）保证公正司法、提供主动司法，营造良好的司法环境

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。习近平总书记强调，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”因此，要进一步改进司法工作作风，规范司法行为，加大司法公开力度，提高司法裁判服判率，真正意义上解决执行难，围绕公正司法进行改革和制度创新，营造良好的司法环境。

法治化营商环境要求司法系统具有经济思维、提供主动司法。经济是一个国家发展的命脉。经济思维，实质上是要求法官在司法过程中，既注重法律效果，也注重社会效果。简言之，就是要求法官的裁判要从有利于经济发展、有利于企业经营、有利于保障民生的方向出发。对涉营商环境案件，切忌有一判了之思想，而是应当思考有没有更适宜的裁判或调解模式解决纠纷，从而推动企业更好发展，或者促进当事人更好经营，创造更多的社会财富。变被动司法为主动司法，坚持司法为民、公正司法，公正、高效地办理好每一起案件，为各类市场主体提供优质便捷高效的司法服务，让他们真切地感受到公平正义就在身边。

结语

“水深则鱼悦，城强则贾兴”。营商环境是地方经济发展重要的基础。企业的壮大，创新创业的活跃，一刻也离不开良好的营商环境。在改革开放近40年的实践中，我国营商环境不断改善。2019年10月22日，《优化营商环境条例》正式颁布，这标志着我国在优化营商环境方面又前进了一大步。法治是高质量发展与优化营商环境最根本和最稳定的保障，将我国优化营商环境建设全面纳入法治化轨道，对于当前深刻转变政府职能，持续优化营商环境具有重要意义。

中央广播电视总台于2020年6月18日发布的《2019中国城市营商环境报告》，在36个城市综合排名中，东北有沈阳、大连、长春和哈尔滨四个城市上榜，但名次列第19、22、23、25位；在20个经济活跃城市综合排名中，东北地区竟无一个城市上榜。因此，营造好的营商环境，一直在路上。

俗话说“栽下梧桐树，引得凤凰来”，好的营商环境，就是栽下了梧桐树，不愁引不来凤凰。而法治是最好的营商环境。营商环境好，已有企业才能留得住、发展得好，外来企业才会想进来创业兴业；营商环境好，人才无需争相“孔雀东南飞”，能够更好地吸引东北籍企业家、专业人才相继“回故乡、建家乡”；营商环境好，有助于人才聚集、技术聚集和资本聚集。从这个意义上说，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。

打造法治化营商环境既是市场经济的内在要求，也是市场经济良性运行的根本保障。我们要深刻认识打造法治化营商环境的重要意义，通过不断健全市场经济法律制度体系，进一步转变政府职能，大力推进公正司法、强化诚信建设，提升法治与社会公信力，着力打造公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，激发社会主义市场经济的活力和创造力，为实现高质量发展提供强劲动力，从而助推东北地区全面振兴。

参考文献：

1.中国社会科学院、世界银行:《2008年中国营商环境报告》，社会科学文献出版社，2008年。 

2.《东北蓝皮书:中国东北地区发展报告( 2015)》，社会科学文献出版社，2016 年。

3.人民日报：《法治是最好的营商环境》，2019年。

4.张可云：《东北老工业基地振兴的难点与重构新思路》，中国发展观察，2016年。

5.徐充、张志元：《东北地区制造业发展模式转型及路径研究》，吉林大学社会科学学报，2011年。

6.赵昌文、李政、杨萌凯：《新一轮东北振兴》，改革，2015年。

7.中央广播电视总台：《2019中国城市营商环境报告》，2020年。